Comment un pays rejoint l’Union européenne : le parcours du combattant

L’Islande envisage un référendum sur son adhésion à l’Union européenne dès août 2026. L’Ukraine a déposé sa candidature en pleine guerre. La Turquie attend depuis 1987. Rejoindre le club des Vingt-Sept, c’est un marathon administratif, politique et diplomatique dont peu de citoyens mesurent la longueur. Voici comment ça fonctionne, étape par étape.

Candidater : la première porte à franchir

Tout commence par une demande officielle. Le gouvernement du pays intéressé adresse une lettre au Conseil de l’Union européenne, qui transmet le dossier à la Commission européenne pour évaluation. Cette étape peut sembler protocolaire, elle est déjà politique. Le Maroc en a fait l’expérience : sa candidature, déposée en 1987, a été rejetée pour une raison géographique, le traité réservant l’adhésion aux États « européens », rappelle Deutsche Welle.

La Commission rend un avis, positif ou négatif, que le Conseil examine. Pour accorder le statut de « pays candidat », les 27 chefs d’État et de gouvernement doivent voter à l’unanimité. Un seul véto suffit à bloquer le processus. La Macédoine du Nord a attendu 17 ans entre sa demande (2004) et l’ouverture des négociations (2022), bloquée successivement par la Grèce puis par la Bulgarie sur des questions de langue et d’histoire, selon la BBC.

Les critères de Copenhague : la grille d’examen

Une fois le statut de candidat accordé, le vrai travail commence. Depuis 1993, tout pays qui veut entrer dans l’UE doit satisfaire les critères définis lors du Conseil européen de Copenhague. Trois piliers, pas un de moins.

Le critère politique exige des « institutions stables garantissant l’État de droit, la démocratie, les droits de l’Homme, le respect des minorités et leur protection ». Le critère économique demande « une économie de marché viable » capable de résister à la concurrence du marché unique. Le critère de l’acquis communautaire impose d’intégrer dans le droit national l’ensemble des règles européennes, des normes sanitaires aux réglementations bancaires. Plus de 80 000 pages de législation au total, selon Politico.

Un quatrième critère, souvent oublié, concerne l’UE elle-même : sa « capacité d’absorption ». Autrement dit, les Vingt-Sept doivent estimer qu’ils peuvent accueillir un nouveau membre sans déstabiliser leur propre fonctionnement.

35 chapitres, des années de négociations

Les négociations d’adhésion sont structurées en 35 chapitres thématiques. Libre circulation des marchandises, agriculture, politique étrangère, environnement, fiscalité… Chaque chapitre est ouvert, négocié, puis « provisoirement fermé » quand les deux parties s’entendent. Mais la fermeture définitive n’intervient qu’à la toute fin : tant que tout n’est pas bouclé, rien ne l’est.

La Croatie, dernier pays à avoir rejoint l’UE en 2013, a mis huit ans entre l’ouverture des négociations et son adhésion. Les dix pays d’Europe centrale et orientale entrés en 2004 avaient négocié pendant une dizaine d’années. La Turquie, candidate depuis 1999, n’a ouvert que 16 chapitres sur 35 en plus de vingt ans, et un seul a été provisoirement fermé, rapporte Reuters.

Pendant cette période, la Commission publie chaque automne un rapport de suivi pour chaque candidat. C’est un bulletin de notes qui évalue les progrès réalisés, pointe les lacunes et, parfois, recommande de suspendre les négociations. La Turquie a vu ses discussions gelées de facto depuis 2018 sur fond de tensions diplomatiques et de recul démocratique documenté par le Parlement européen.

La pêche, le lait, la monnaie : les dossiers qui bloquent

Les négociations achoppent rarement sur de grands principes. Ce sont les dossiers concrets qui grippent la machine. Pour l’Islande, le principal obstacle reste la politique commune de la pêche, qui imposerait à Reykjavik de partager ses eaux poissonneuses avec les flottes européennes. L’industrie halieutique pèse 40 % des exportations islandaises, selon le FMI. C’est précisément ce sujet qui avait poussé l’Islande à retirer sa candidature en 2015.

Pour la Suisse, qui a déposé puis gelé sa candidature en 1992, la libre circulation des personnes reste la pierre d’achoppement. La Norvège a rejeté l’adhésion par référendum à deux reprises, en 1972 et en 1994, principalement à cause du pétrole et de la pêche. Ces trois pays ont trouvé une alternative : l’Espace économique européen (EEE), qui leur donne accès au marché unique sans siéger au Conseil ni au Parlement.

Côté monétaire, tout nouveau membre s’engage à adopter l’euro « à terme ». Mais aucun calendrier n’est imposé. La Suède, entrée en 1995, n’a toujours pas rejoint la zone euro, exploitant une faille juridique qui lui permet de repousser l’échéance indéfiniment. La Pologne et la Hongrie, membres depuis 2004, conservent aussi leurs monnaies nationales.

Le vote final : unanimité ou rien

Quand les 35 chapitres sont bouclés, le traité d’adhésion doit être signé puis ratifié. Chaque État membre ratifie selon ses propres procédures : vote parlementaire dans la plupart des cas, référendum dans certains pays. En France, le président peut choisir de soumettre l’adhésion d’un nouveau membre au référendum depuis la révision constitutionnelle de 2008, qui impose cette consultation pour tout pays dont la population dépasse 5 % de celle de l’UE. Cette clause visait directement la Turquie, sans la nommer.

L’unanimité est requise au Conseil. Un seul parlement national qui refuse, et l’adhésion tombe. En 2005, les référendums français et néerlandais sur la Constitution européenne avaient montré à quel point les opinions publiques pouvaient bousculer les plans de Bruxelles. Depuis, chaque élargissement est scruté avec une prudence accrue.

Neuf candidats dans la file d’attente

Début 2026, neuf pays détiennent le statut de candidat officiel : l’Ukraine, la Moldavie, la Géorgie, la Turquie, la Serbie, le Monténégro, l’Albanie, la Macédoine du Nord et la Bosnie-Herzégovine. Le Kosovo a déposé sa candidature mais n’a pas encore obtenu le statut. Et l’Islande, qui avait retiré la sienne en 2015, s’apprête à relancer le processus, rapporte Politico.

L’Ukraine a obtenu son statut de candidat en un temps record : quatre mois entre sa demande, déposée quatre jours après l’invasion russe de février 2022, et la décision du Conseil européen en juin de la même année. Un délai politique, dicté par la solidarité face à l’agression, mais les négociations proprement dites n’ont débuté qu’en juin 2024, selon le Financial Times. La Commission a listé sept domaines de réforme prioritaires, de la lutte contre la corruption à la réforme du système judiciaire.

Pour les pays des Balkans occidentaux, l’attente se mesure en décennies. La Serbie négocie depuis 2014 sans percée majeure, freinée par ses relations avec le Kosovo et sa proximité avec Moscou. Le Monténégro, longtemps considéré comme le candidat le plus avancé, a vu ses progrès ralentir après des crises politiques internes documentées par le Guardian.

L’UE est passée de 6 membres fondateurs en 1957 à 27 aujourd’hui, après le départ du Royaume-Uni en 2020. Chaque élargissement a redessiné la carte, les équilibres de vote au Conseil et la répartition des fonds structurels. Le prochain pourrait ajouter jusqu’à 50 millions de citoyens, et la Commission estime que l’adaptation des politiques agricole et de cohésion coûterait entre 186 et 256 milliards d’euros sur sept ans, selon des projections internes citées par le Financial Times. Le parcours du combattant ne fait que commencer.